近日，吉林省德惠市发布的一则《免费老年卡错峰出行通知》引发了社会关注。
该通知提到，因早晚高峰时间段公共交通拥挤，无法保证上学、通勤人群的刚性出行需求，计划自9月1日起对持有免费“老年卡”的乘客实行分时段限乘措施，具体限制覆盖早（5:50—8:00）午（11:00—13:00）晚（16:00—17:50）三个高峰时段。
不过，德惠市瑞祥公共交通有限责任公司一位工作人员告诉中国新闻周刊，前述公告“已经撤销”，未来将通过动态增加公交班次方式应对客流压力。
德惠面临的难题并非个案。此前河北张家口通泰运输集团有限公司赤城公共交通分公司曾发布通知，取消老年人公交乘车优惠补贴，所有乘客均按照正常票价收费。后该通知也被撤回。
此类事件的发生，也凸显了城市公共交通在保障公共服务与运营效率和成本之间的两难选择。
“免费福利”背后
德惠市为吉林省辖县级市，由长春市代管，位于吉林省中北部、松辽平原腹地。截至2023年末，德惠市户籍人口85.36万人，较2022年下降6‰。而根据第七次全国人口普查结果，德惠市65周岁及以上老年人口为11.2万人，占比16.26%。
德惠市城市风光。图/德惠市人民政府官方网站
2016年11月，德惠市人民政府官方网站发布《德惠市老年人免费乘车实施办法（征求意见稿）》，提出凡德惠市户籍，年满65周岁及以上的老年人，凭身份证可免费乘坐市区内所有公交线路（不含郊线）。老年人免费乘车由市财政给予补贴，每年300万元，分两次拨付给公交企业。
该政策体现了对老年群体的社会关怀，然而，细算经济账，这笔财政补贴似乎难以完全覆盖政策实施的实际成本。
根据公开信息，德惠市区公交车票价为投币每人次1.50元，刷公交IC卡为每人次1.20元。因此，即使不考虑实际乘车频次，按300万元年度补贴粗略计算，每位老人年补贴不足27元，并不能覆盖政策实施的实际成本。
清华大学交通研究所副所长杨新苗对中国新闻周刊表示，老年人免费乘车政策作为一项惠民措施，对于低收入城镇老年人群体具有重要意义，免费公交往往是其社交、就医、购物等重要出行依赖，维系着基本的生活质量。但同时，全时段的免费政策也在一定程度上加剧了部分城市早晚高峰时期的运营压力。
他指出，我国公交车作为基本公共服务属性，具有公益性质，其低票价本身难以完全覆盖运营成本，很大程度上依靠地方财政补贴。假若部分市（区、县）财力紧张，公交企业收不到足额补贴时，可能较难继续支持老年人群在高峰时段免费乘车。
德惠市在《2024年政府工作报告》中也坦陈了当前面临的困境，包括经济持续恢复的基础还不稳固，投资增长依然乏力，财政收支矛盾突出等。据德惠市统计局数据，2024年实现地区生产总值274.84亿元。
据了解，全国多座城市也面临类似困境，并已开始探索更具弹性的老年人公交优惠政策。例如甘肃省兰州市规定，60周岁及以上的居民持有敬老卡，每乘次优惠50%，70周岁及以上老年人在工作日平峰时间段、双休日及节假日限次免费乘车（限免60次/月），高峰时段则维持半价；四川省成都市在中心城区，对65—69岁老年人设定了每月100次（即1200次/年）的免费乘坐公交车政策。
上海市则走得更远。早在2007年10月，上海就提出70岁以上老年人可在非高峰时段免费乘坐轨道交通（磁浮线除外）和公交车（机场线、旅游线除外），节假日全天免费。到了2016年，上海取消了免费乘车政策，实施老年综合津贴制度，将户籍老人从65周岁开始按照不同年龄段划分为五个档次，提供涵盖高龄营养、交通出行等方面需求的津贴，也把出行选择的主动权交给老年人。
事实上，在2023年交通运输部等九部门联合发布《关于推进城市公共交通健康可持续发展的若干意见》（以下简称《意见》），提到“鼓励有条件的地方对老年人按年龄给予综合津贴的方式替代老年人优惠乘车政策”。
中国城市规划设计研究院副总工程师、城市交通研究分院院长赵一新在接受中国新闻周刊采访时指出，老年人免费乘坐公共交通体现了社会对老年群体的关怀与福利保障。他说，在高峰时段通过调整优惠价格、设立免费次数限制或综合津贴替代等方式，是一种调节出行需求、优化资源配置的有效手段，能引导一部分可弹性安排时间的老年人错峰出行，从而为高峰时段的刚性需求释放运力空间。
赵一新认为，所有“免费福利”背后，无论是政府财政兜底还是由公交企业消化承担，实质上都有成本支撑。因此，必须认识到享受免费服务本身均伴随着隐含的社会契约精神。若免费政策范围被无限扩大或刚性执行，将可能导致服务成本升高，最终可能损害政策基础。
人口结构变化带来深层挑战
城市公交作为城市基础设施的核心组成部分，是保障社会基本出行需求的重要民生工程。然而近年来，随着私家车、轨道交通以及电动自行车等多元化交通方式的快速发展，城市机动化水平迅速提高，多地城市公交客流量持续承压。
据交通运输部《2025年上半年交通运输经济运行情况》，今年上半年，全国公共汽电车完成客运量185.1亿人次，同比下降5.0%。
与此同时，人口结构变化带来深层挑战。据民政部、全国老龄办发布的《2024年度国家老龄事业发展公报》，截至2024年年末，全国60周岁及以上老年人口31031万人，占总人口的22.0%；全国65周岁及以上老年人口22023万人，占总人口的15.6%。
可以说，老龄化进程加速与公交车客流下滑的叠加效应，如何平衡公益福利与运营效率，已成为困扰全国多座城市公交系统的共性难题。
国家发展改革委综合运输研究所城市交通中心主任程世东对中国新闻周刊表示，我国公交车属公共服务，社会福利性强，其福利水平必须与地方财政能力相匹配。机制核心在于政府通过财政资金向公交运营主体购买服务提供给市民。政府可投入资金规模直接决定了可购买的服务内容和质量标准。在此模式中，公交企业作为运营主体，其生存前提是实现盈亏平衡并保持适度盈利空间，否则难以为继。
杨新苗提到，近些年公交企业长期面临票款收入难抵运营成本的困境，基本依赖财政补贴，而县级公交服务萎缩尤为明显，免费乘车群体扩大进一步加剧了企业现金流压力。
事实上，国家层面已有政策引导。前述《意见》第一条即提出要落实运营补贴补偿政策，“压紧压实城市公共交通的地方主体责任，落实好城市公共交通作为市县级财政事权的支出责任……因地制宜建立并实施城市公共汽电车企业运营成本核算和补贴补偿制度，平等对待不同所有制运营主体，及时拨付相关资金，鼓励先行预拨部分资金”。
程世东强调，作为公共交通服务的主要责任方，地方政府必须保障承接服务的公交企业能够稳健运营，避免其因长期亏损而导致服务中断。同时，也应该通过购买服务的市场机制或成本规制等方式，提高公共资金的使用效能。
杨新苗认为，提升公交系统自身吸引力是关键。他呼吁城市管理者重视改善公交配套服务，特别是优化公交站点周边步行环境——当前许多站点被违停车辆侵占，威胁乘客上下车安全与便捷性，亟须将城市站点打造成“步行友好区”，否则公交整体吸引力恐将进一步减弱。